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农地入市还缺什么?上市面临诸多困境

  各地在进行集体经营性建设用地入市的工作时,一般是在一个地区确定一个县作为试点区域,进行一到两年的试点工作后,再总结经验推进。在这个过程中,辅以构建农村集体建设用地入市的制度、开展农村土地确权登记发证工作、建设农村产权交易(服务)平台等一系列的措施,来推动工作的开展。但在试点与制度的双重推动下,农村集体经营性建设用地在市场交易上的进展仍然缓慢
 
  一年一度的中央经济工作会议和中央农村会议即将在年底前召开,中央农村工作会议审议通过的“一号文件”将指导2015年的农村工作,会议的议题也将成为关注的焦点。
 
  就在不久前,由国土资源部、农业部等多部委参与制定的土地改革总体方案已成形并提交国务院审议,预计最快可在中央农村经济工作会议上正式推出,并在2015年安排试点。其中,农村土地入市将成为此次改革重点,但因为涉及多项配套制度的调整,尚需长期推进。
 
  11月7日至9日,在中国民法学研究会和中南财经政法大学法学院民商法学科主办的“全面推进依法治国与农村土地制度新趋向”研讨会上,专家普遍认为,农村集体经营性建设用地入市要想顺利推进,试点经验总结、利益合理分配、相关法律制度修改等诸多环节的保障都变得至关重要。
 
  “思想大于行动”的现状
 
  受农业部软科学委员会委托,2014年4至8月期间,“城镇化背景下农村集体经营性建设用地入市问题研究”课题组对农村集体经营性建设用地入市问题进行了调研。
 
  今年4至8月,该课题组分成了两个调研小组,分别由浙江农林大学中国农民发展研究中心王景新教授和浙江师范大学农村研究中心主任车裕斌教授带领,先后分8次完成了样本区域的实地调研,调查样本涉及山东、浙江、重庆、云南、四川、广东6个省和直辖市。
 
  当下各地在进行集体经营性建设用地入市的工作时,一般是在一个地区确定一个县作为试点区域,进行一到两年的试点工作后,再总结经验推进。在这个过程中,辅以构建农村集体建设用地入市的制度、开展农村土地确权登记发证工作、建设农村产权交易(服务)平台等一系列的措施,来推动工作的开展。
 
  但调研组也发现,在试点与制度的双重推动下,农村集体经营性建设用地在市场交易上的进展仍然缓慢。
 
  调研发现,农村建设用地市场渐趋活跃,但公开市场交易规模较小,严格意义上的经营性建设用地交易量有限。以调研中的浙江省湖州市为例,该市国土资源管理部门的调查统计显示,湖州市自1998年开展集体建设用地流转管理试点工作以来,累计办理集体建设用地流转项目641个(年均37.7个),面积8296亩(年均488亩),每个项目的平均流转面积仅12.9亩。
 
  同时,各地区交易价格差异较大,整体价格相对偏低,但上升趋势明显。以浙江湖州市为例,土地租赁租金为每年2.4元至8元每平方米不等,让与价格一般为60元每平方米(一般按土地承包期30年)左右。
 
  尽管有着农村建设用地市场交易品种渐趋丰富这样的成果,但交易方式相对单一、交易程序相对简单、收益分配多缺乏明确的细则等缺陷仍然明显。
 
  中南财经政法大学法学院讲师陆剑在研究后也发现,农村集体经营性建设用地入市的发展情况仍然不太乐观。
 
  基于湖北、安徽和江西的实证研究,陆剑认为当下的集体经营性建设用地入市的现状可以用“有思想无行动”来概括。
 
  2011年1月,安徽省国土资源厅正式批准宣城市下辖的宁国市为全省唯一开展统筹城乡土地使用制度综合改革试点县,试点时间为3年。
 
  针对集体经营性建设用地入市,宁国市主要开展了三个方面的试点,包括积极推进城乡建设用地增减挂钩试点、推进地票交易制度、建立集体经营性建设用地流转制度。
 
  尽管宁国市在试点的同时还出台了配套的制度,但所起到的效果并不显着。例如,为建立集体经营性建设用地流转制度,宁国市出台了《宁国市农村集体经营性建设用地使用管理办法(试行)》,允许集体经营性建设用地使用权在符合规划的前提下,实行有偿使用和流转。
 
  “虽然该规定较为详尽,但截至调研时,宁国市并无一例集体经营性建设用地入市的案例。”陆剑说。
 
  上市面临诸多困境
 
  农村集体经营性建设用地要想顺利入市,仍然有诸多问题需要解决。
 
  “经营性建设用地范畴不明确、现行法律法规障碍、农村土地利用规划不完备、经营性建设用地存量分布不均衡、收益分配方式不明确等问题都亟待解决。”车裕斌说。
 
  陆剑在对湖北、安徽和江西进行实证研究后发现,集体经营性建设用地入市在四个方面有着显着的困境:
 
  第一,新旧之争:多数村庄无存量集体经营性建设用地。我国存量集体建设用地总体数量有限,从中部三省调研情况来看,多数村庄并无存量集体经营性建设用地,因此,此次改革对集体和农民的辐射力和影响力极为有限。
 
  第二,指标之争:几乎所有村庄未取得建设用地指标。调研发现,集体建设用地数量计划和利用规划完全处于缺失的状况。究其原因,存在自身利益诉求的地方政府因为不具备中立的法律地位,而无法完成社会公共利益代言者的角色。这就导致现行土地利用总体规划在编制和实施过程中,集体和成员的知晓度与参与度非常低。
 
  第三,规划之争:现有规划几乎未将集体土地单独列为建设用地。实践中,与城市规划相比,村庄规划显得较为滞后。由于受人力、财力和机构不健全等方面的限制,我国大部分村庄规划水平普遍不高。
 
  第四,归属之争:国家、集体和农民之间的利益划分无法确定。从三个省调研情况来看,仅有宁国市在《宁国市农村集体经营性建设用地使用管理办法(试行)》中对此作出规定,其他地区并未对三者之间的利益划分进行明确。
 
  制度突破是关键
 
  作为土地改革中的重点,无论是去年的十八届三中全会还是今年的中央一号文件,都对农村集体经营性建设用地作出了规定。
 
  十八届三中全会在决定中指出:“建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”
 
  2014年中央一号文件指出:“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。”
 
  西北政法大学民商法学院教授韩松认为,农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市的基本含义就是集体经营性建设用地所有权和国有建设用地的国家土地所有权地位平等,都可以进入建设用地市场,同等入市就是以同等的条件进入建设用地一级市场。
 
  9月29日,中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》等,并建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。
 
  在经过调研后发现,王景新、车裕斌和陆剑都不约而同地认为,集体经营性建设用地入市制度上的突破,是集体经营性建设用地入市能否顺利推进的关键。
 
  主持该调研的浙江农林大学中国农民发展研究中心王景新教授在调研后认为,需要对相关法律进行修改,例如:土地及指标要想进入农村集体经营性建设用地市场流转,需要“在符合规划和用途管制前提下,经农民集体成员多数同意(村民或村民代表大会2/3以上的人通过)、自愿申请并授权”。
 
  车裕斌认为,集体经营性建设用地入市首先要明确集体经营性建设用地范畴,同时要全面推进农村土地利用规划编制,明确各集体经济组织的经营性建设用地控制指标。此外,还要确立集体建设用地指标交易的合法性、建立农村集体经营性建设用地交易程序细则、探索建立农村集体经营性建设用地收储制度、建立集体经营性建设用地交易登记备案制度、制定农村集体建设用地交易收益分配细则。
 
  韩松认为,当前还需要做的工作是对物权法第一百三十五条关于建设用地使用权的概念加以修改,将农村集体建设用地使用权纳入其中,其他条文也就会适用于集体建设用地使用权。现行物权法第一百三十五条规定:“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”韩松建议修改为:“建设用地使用权人依法对国家所有或者农村集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利,有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”
 
  除了交易程序、备案制度等细节上的制度保障,如何处理好政府、农民集体组织和农民之间的利益分配也至关重要。
 
  “第一,制定《集体建设用地使用权条例》,构建登记和颁证等制度。第二,确立土地利用总体规划的法律地位,新增集体经营性建设用地应纳入土地利用年度计划管理,保障集体和成员的规划参与权和村庄规划权。第三,政府只参与流转收益的二次分配,保障集体的收益分配权。”陆剑说。
 
  在韩松看来,处理好政府对农村集体建设用地使用权入市利益的分享直接关系到集体建设用地入市能否顺利实施。“集体经营性建设用地的收益,农民集体组织和农民应当得到绝大部分,政府代表国家职能分享相应比例的合理利益。”韩松对记者说。