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从家庭联产承包责任制说起

  农地承包经营权利制度的形成
 
  1.家庭承包制度的确立
 
  中国共产党十一届三中全会,拉开我国改革开放大幕,农村土地承包制度改革成为先导。这场对我国几亿农民乃至整个国家命运产生重大影响的制度变革,最初在贫困地区发轫,后得到有改革意识的地方及中央领导人的赞许,再经由政策推动,得以在全国普遍化,最终通过法律予以制度上的确立。
 
  1980年9月中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》通知,受到当时制度环境和意识形态的制约,只能在强调“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础”同时,要求“应从实际需要和实际情况出发,允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法同时存在。”对于包产到户(包括包干到户)也只得做差别化处理,主要限于边远山区和贫困落后地区的长期“吃粮靠返销,生产靠贷款,生活靠救济”、群众对集体丧失信心的生产队。
 
  到1982年时,决策者对推行改革的意志更为坚定,这一年的1号文件就是专门谈农业生产责任制问题。这份文件在强调“我国农业必须坚持社会主义集体化的道路,土地等基本生产资料公有制是长期不变的”同时,明确提出“集体经济要建立生产责任制也是长期不变的”。明确肯定了分户经营、自负盈亏的包干到户经营方式是建立在土地公有基础上的。农户和集体保持着承包关系,不同于合作化以前的小私有个体经济,是社会主义农业经济的组成部分。在理论上论证农业生产责任制与主流意识形态的关系,消除了意识形态对家庭责任制改革的阻扰。
 
  1983年中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》,全面论证了联产承包责任制的合理性:“它以农户或小组为承包单位,扩大了农民的自主权,发挥了小规模经营的长处,克服了管理过分集中、劳动‘大呼隆’和平均主义的弊病,又继承了以往合作化的积极成果,坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能,使多年来新形成的生产力更好地发挥作用。这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性,既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点,又能适应农业现代化进程中生产力发展的需要。在这种经营方式下,分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次,是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别,不应混同。”自此,决策层关于农村基本制度的争论告一段落,家庭联产承包制度在全国普遍化。到1984年底,全国已有99 %的生产队、96.6%的农户实行了包干到户。
 
  2.家庭承包制权利体系的形成
 
  随着农地家庭承包制度的确立,在农村制度上的政策导向主要是致力于使农地承包经营权的物权化、长期化、法律化、制度化。
 
  一是不断延长土地承包期,稳定农民与土地关系。1984年的中央农村工作1号文件提出“延长土地承包期,鼓励农民增加投资,培养地力,实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”1990年代初、中期二轮承包时又将土地承包经营期限延长至三十年。2008年的十七届三中全会提出“稳定现有土地与承包关系,实行长久不变”。
 
  二是将家庭承包制确立为我国农村的基本经济制度。1991年中共中央《关于进一步加强农业和农村工作的决定》首次提出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善。”1993年中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、1998年十五届三中全会中予以进一步强调。1999年《宪法》明确提出“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”2002年《农村土地承包法》明确提出“国家实行农村土地承包经营制度”。2003年十六届三中全会对这一表达更加强化:“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心”。2007年《物权法》规定,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。”
 
  在这一制度于近年来不断受到质疑时,2008年的十七届三中全会对这一制度的地位和作用予以了态度非常明确的充分肯定:“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。”